Dans les coulisses du Conseil d'Etat

Samedi 21 septembre, l’emblématique Conseil d’Etat a été au cœur de la sortie organisée par le Comité de Vincennes/Fontenay-sous-Bois de la Société des membres de la Légion d’Honneur.

Au Moyen âge, la curia regis, constituée de grands personnages proches du roi, aidait celui-ci dans le gouvernement du royaume et dans l’exercice de la justice. Aux XIIIe et XIVe siècles, elle se subdivisa en diverses instances : notamment le Parlement, chargé d’une partie de la justice, la Chambre des comptes, qui avait une fonction comptable, et surtout le Conseil du roi.

Ce dernier était le lieu où le roi prenait conseil. Mais il y exerçait aussi son pouvoir justicier, si bien qu’on distingua plus tard la justice retenue, au Conseil, et la justice déléguée, au Parlement.

Sous l’Ancien Régime, le Conseil du roi se réunit en diverses sessions, différentes par le nom, les membres et les affaires traitées.

L’expression de “Conseil d’État” apparut en 1578, sous Henri III. Elle désignait le conseil chargé du gouvernement intérieur du royaume et du contentieux administratif. Mais plus tard, elle fut le nom d’autres formations. C’est seulement sous Louis XIV que l’organisation fut clarifiée et que l’on put discerner l’ancêtre du Conseil d’État actuel. Il s’agissait du Conseil d’État privé, finances et direction qui réglait les problèmes administratifs et de contentieux.

A la veille de la Révolution, quelques innovations préparèrent la constitution du Conseil d’État.

En 1777, fut créé le Comité contentieux des finances, puis en 1789, le Comité contentieux des départements, c’est à dire des différents ministères.

En 1790, l’Assemblée constituante mit en pratique la théorie de la séparation des pouvoirs et fit en sorte que l’administration ne soit plus soumise à l’autorité judiciaire. Elle gardait par contre de l’Ancien Régime l’idée que la puissance publique devait être jugée par une juridiction particulière. Celle-ci fut instituée par le Consulat en 1799 : ce fut le Conseil d’État.

De l’an VIII à la fin de la Troisième République

L’article 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799) institua le Conseil d’État. Il reçut une double mission administrative (participer à la rédaction des textes les plus importants) et contentieuse (résoudre les litiges liés à l’administration). Le Premier Consul, Napoléon Bonaparte, chercha à faire la synthèse entre les traditions de l’Ancien Régime et les acquis de la Révolution.

Le Conseil d’État eut une activité très importante sous le Consulat et le Ier Empire (1799-1814). C’est à lui que l’on dut notamment la préparation des codes napoléoniens.

Sous la Restauration, il eut un rôle moins important, essentiellement tourné vers les affaires contentieuses.

Il fallut attendre 1848 et la IIe République pour voir réaffirmée sa place dans les institutions.

En 1849, une loi lui confia la justice déléguée, c’est à dire qu’il jugea dès lors “au nom du peuple français”. La même année, une autre loi créa le Tribunal des conflits, assemblée distincte du Conseil d’État, qui était chargée de résoudre les conflits d’attribution entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire et siège aujourd’hui au Palais-Royal. Sous Napoléon III, l’institution gagna en prestige, et sa jurisprudence alimenta le droit administratif, créant, en particulier, le recours pour excès de pouvoir.

En 1940, le Conseil d’État en formation restreinte s’installa à Monségur puis à Royat, près de Clermont-Ferrand, où il tenta de maintenir son activité juridictionnelle. A la fin de 1942, il revint à Paris.

Parallèlement, la France libre se dota également d’un conseil juridique. Un décret du 15 décembre 1941 créa à Londres une Commission de législation qui fonctionna quelques mois, tandis qu’un Comité du contentieux s’inspirait des fonctions juridictionnelles du Conseil d’Etat.

Succédant à la Commission de législation, le Comité juridique fut créé à Alger par une ordonnance du 6 août 1943. Présidé à la Libération par René Cassin, il continua à fonctionner parallèlement au Conseil d’Etat, auquel il se substitua pour l’examen des textes législatifs. En août 1945, le Comité juridique disparut sous cette forme pour donner naissance à une nouvelle formation consultative restreinte intégrée à part entière au Conseil d’Etat, et qui en reprit la plupart des membres, la Commission permanente.

Le Conseil d’État après la Seconde Guerre mondiale

La période qui suit la Seconde guerre mondiale et la reprise des activités du Conseil d’État fut essentiellement celle de l’organisation de la juridiction administrative. En 1953, les tribunaux administratifs succédèrent aux conseils de préfecture.

Ils reçurent une compétence très élargie, devenant les juges de droit commun des affaires de première instance du contentieux administratif, alors que le Conseil d’État, tout en conservant une compétence de premier et de dernier ressort sur les affaires les plus importantes, devenait juge d’appel. Les tribunaux administratifs sont aujourd’hui au nombre de quarante et un.

L’institution reçut une large place dans la Constitution de 1958, qui fixa, en matière législative, les différents cas dans lesquels elle devait être obligatoirement consultée. Malgré cette position renforcée, les rapports avec le général de Gaulle ne furent pas toujours sereins. Deux épisodes rapprochés provoquèrent une crise en 1962. Lorsque le général de Gaulle décida de soumettre au référendum (article 11 de la Constitution) l’instauration de l’élection du président de la République au suffrage universel direct, le Conseil d’État émit un avis défavorable…

Création des cours administratives d’appel : 1987

La loi du 31 décembre 1987 compléta l’ordre juridictionnel en créant les cours administratives d’appel, auxquelles fut transféré l’essentiel des compétences d’appel. Ces cours sont aujourd’hui au nombre de huit. Juridiction suprême de l’ordre administratif, le Conseil d’État est devenu le juge de cassation de ces nouvelles cours.

Aujourd’hui plus que jamais, le Conseil d’État est le conseiller du Gouvernement pour la préparation des projets de loi, d’ordonnance et de certains décrets. Il traite également ses demandes d’avis et effectue à la demande du Gouvernement ou à sa propre initiative des études.

Depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil d’Etat peut également être saisi par le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat d’une proposition de loi élaborée par les parlementaires. Depuis la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, le Conseil d’Etat est également consulté sur les projets ou les propositions de loi du pays propres à la Nouvelle-Calédonie.